Experimentierklauseln und ihre Nutzung

Damit Kommunen in einem experimentellen Setting Maßnahmen erproben können, ist es notwendig, die rechtlichen Grundlagen, Möglichkeiten und Grenzen von Experimentierklauseln im Verkehrsbereich anwendungsfreundlich aufzubereiten. Ein zentraler Baustein des Baukastens widmet sich der Zusammenstellung und Aufbereitung eben dieser Inhalte. Bisher gibt es allerdings kaum gut dokumentierte Praxisbeispiele aus dem Mobilitätsbereich, die detaillierte Einblicke in die Anwendung von Experimentierklauseln ermöglichen.

Konzeptionelle Ebene

Der aktuelle Rechtsrahmen ist auf die bestmögliche und rechtssichere Regulierung des bestehenden Verkehrssystems ausgelegt. Das erschwert den notwendigen Wandel und die Umsetzung von sozialen, ökologischen und technischen Innovationen im Bereich nachhaltiger Mobilität, da diese mit der gängigen Rechtnorm vielfach nicht vollständig vereinbar sind. Innovative Ideen können so zwar auf dem Reißbrett skizziert, aber nicht in der Praxis erprobt werden. Allerdings sind viele verkehrsrelevante Gesetze aus Sicht der kommunalen Praxis auslegefähig.

Zudem gibt es im bestehenden Rechtsrahmen gewisse Spielräume für die Erprobung neuer Regelungen und Verfahren. Diese „Experimentierklauseln“ weisen Möglichkeitsräume für zulässige Abweichungen vom allgemeinen rechtlichen Rahmen aus. In den meisten Fällen handelt es sich bei Experimentierklauseln um Ausnahmetatbestände, die eine Nichtanwendung oder Abweichung von einer bestehenden Rechtsnorm zulassen und so öffentlichen oder privaten Akteuren eine Erprobung von innovativen Mobilitätslösungen ermöglichen (sollen).

Im Bereich des Verkehrsrechts sind aktuell vor allem folgende Experimentierklauseln zentral:

Personenbeförderungsgesetz (PBefG) § 2 Abs. 7:
„Zur praktischen Erprobung neuer Verkehrsarten oder Verkehrsmittel kann die Genehmigungsbehörde auf Antrag im Einzelfall Abweichungen von Vorschriften dieses Gesetzes oder von auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften für die Dauer von höchstens vier Jahren genehmigen, soweit öffentliche Verkehrsinteressen nicht entgegenstehen.“

Straßenverkehrs-Ordnung (StVO): § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6:
„(1) Die Straßenverkehrsbehörden können die Benutzung bestimmter Straßen oder Straßenstrecken aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs beschränken oder verbieten und den Verkehr umleiten. Das gleiche Recht haben sie […] zur Erforschung des Unfallgeschehens, des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrssichernder oder verkehrsregelnder Maßnahmen.“
Die Anwendung von Experimentierklauseln für eine nachhaltige Mobilität gestaltet sich in der Praxis jedoch schwierig, wie sich mit Verweis auf das Personenbeförderungsgesetz zeigen lässt.

Alle Formen der gewerblichen Personenbeförderung im öffentlichen Nahverkehr werden derzeit – neben der Straßenverkehrsordnung (StVO) – insbesondere vom Personenbeförderungsgesetz (PBefG) geregelt. Dieses Gesetz rückt zunehmend in den Fokus verkehrspolitischer Debatten. Experimentierklauseln sind sowohl im Personenbeförderungsgesetzt (PBefG) als auch in der Straßenverkehrsordnung (StVO) vorgesehen. Noch in dieser Legislaturperiode sollen beide Paragraphen in beiden Gesetzen erweitert werden. Denn die Straßenverkehrsordnung (StVO) ist das „Grundgesetz für die Regelung des Verkehrs auf Straßen“. Sie zielt weiterhin primär auf die Sicherung des ungehemmten Verkehrsflusses durch Pkw. Die derzeit diskutierte Novelle der StVO mit ihren neuen Regeln, Strafen und Möglichkeitsräumen ist in Teilen ausgesetzt. Zurzeit arbeiten Bund und Länder an einer erweiterten Experimentierklausel, die umfassendere Eingriffe in den Straßenverkehr erlaubt als bisher.

Die bisherigen rechtlichen Rahmenbedingungen lassen es aber nicht zu, dass diese Angebotsformen in einem relevanten Umfang entwickelt und erprobt werden können. Das Personenbeförderungsgesetz ist im Wesentlichen darauf ausgerichtet, den Markt der kommerziellen Personenbeförderung so zu begrenzen, dass der öffentliche Personennahverkehr und das Taxi vor Konkurrenz geschützt werden.

Ein Aufgabenträger darf eine Ausnahme laut Gesetz nur dann genehmigen, wenn „öffentliche Verkehrsinteressen“ dem nicht entgegenstehen. Mit Bezug auf die Experimentierklausel schreibt das Gesetz aber nicht streng vor, welche „öffentlichen Verkehrsinteressen“ berücksichtigt werden müssen, sondern überlässt das weitgehend dem Ermessen der Genehmigungsbehörde und der Abwägung der örtlichen Interessen.
Die etablierten Strukturen im Verkehr sind bisher nicht darauf ausgelegt, dass dort eine echte Innovationsdynamik stattfindet bzw. dass sich in den Strukturen überhaupt etwas ändert. Die Experimentierklausel reicht in der bisherigen Auslegungspraxis offensichtlich auch nicht aus, um Innovationen in größerem Maßstab zu erproben (Knie/Ruhrort 2019). Experimente werden durch sie nur insoweit erlaubt, als dass alles andere nicht verändert wird. Damit ermöglicht es die Klausel nicht, dass die Chancen der Digitalisierung für ein vielfältiges öffentliches Verkehrsangebot genutzt werden können.

Grundsätzlich können Kommunen auch Straßen oder Straßenabschnitte kommunaler Straßen endwidmen und damit völlig frei gestalten. Möglichkeiten, das Angebot in Städten zu verbessern, ergeben sich auch durch das 2018 erlassene Carsharing-Gesetz (CsgG) sowie das Elektromobilitätsgesetz (EmoG). Beide Rechtsgrundlagen erlauben Kommunen die Ausweisung von öffentlichen Ladestation und Carsharingstellplätzen auf öffentlichen Flächen.

Wie sieht es nun aber mit der praktischen Nutzung dieser Experimentierklauseln aus? Die Bezugnahme auf diese rechtlichen Möglichkeitsspielräume reicht im Regelfall nicht aus, um konkrete Projekte durchzuführen. Für die praktische Umsetzung von innovativen Mobilitätsprojekten und Verkehrsversuchen müssen meistens noch weitere Ausnahmeregelungen beantragt werden. Die Experimentierklausel des bestehenden Gesetzes stellt nur eine grundlegende Hilfskonstruktion dar, um beispielsweise Ridepooling auszuprobieren. Die zeigt sich beispielsweise in Pilotbereichen, in denen teilautonomen Shuttle Busse getestet werden, die dem Prinzip des „Hub and Spoke“ folgen, d.h. Busse fahren auf Wunsch direkt vor die Haustüre und bringen die Passagiere an einen Hub, also einen Verkehrsknotenpunkt. Aber auch für diese Verkehre gelten hohe rechtliche Hürden. Da es noch keine Typengenehmigung für diese teilautomatischen Busse gibt, muss für jedes Fahrzeug einzeln eine Ausnahmegenehmigung nach § 21 und § 70 der Straßenverkehrs-Zulassungsverordnung (StVZO) beantragt werden. Die Strecke selbst wird ebenfalls begutachtet und eigens zugelassen. Der Shuttle braucht dann noch eine ausreichende Beschilderung entsprechend den Regelungen des § 29 der Straßenverkehrsordnung (StVO). Um als Teil des öffentlichen Verkehrs unterwegs zu sein, benötigt der Betrieb dann noch eine Genehmigung als eigenwirtschaftlichen Linienverkehr nach § 42 des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG). Die Erlaubnis eines solchen Betriebs wird in aller Regel mit einer Reihe von Auflagen versehen wie beispielsweise, die Festsetzung der Höchstgeschwindigkeit auf maximal 15 km/h sowie strenge Anforderungen an das technische Begleitpersonal. Bislang werden diese Piloten auch nur mit einer Person – dem sogenannten Operator – an Bord genehmigt.

Wie die kurze Darstellung der vielfältigen rechtlichen Anforderungen für den Betrieb autonomer Shuttles zeigt, ist ein sehr hohes Maß rechtlicher Expertise erforderlich, um innovative Mobilitätslösungen zu erproben. Dies stellt für kommunale Mobilitätsprojekte, die die Spielräume von Experimentierklauseln und Ausnahmegenehmigungen nutzen wollen, oftmals eine große Herausforderung dar. In diesen Fällen ist es dringend ratsam, diese juristische Fachkenntnis durch die Nutzung entsprechender Beratungsangebote oder die Vergabe von Aufträgen zu erschließen. Es gibt bisher leider kaum gut dokumentierte Praxisbeispiele, konkrete Leitfäden oder Handbücher für die Anwendung von Experimentierklauseln im Mobilitätsbereich. Diese gilt insbesondere für nicht (primär) technische Innovationen.

Aktuell gibt es weder einen Leitfaden, eine Anleitung zur Anwendung von Experimentierklauseln oder zum Aufbau von regulatorischen Experimentierräumen für kommunale Mobilitätsprojekte. Für den Bereich digitaler Innovation bietet das „BMWI-Handbuch zu Reallaboren“ (BMWI 2019) eine Orientierungshilfe zu zentralen Themenbereichen, die allgemein beim Aufbau regulatorischer Experimentierräume berücksichtigt werden sollten. Neben einem einleitenden Überblick zum Thema Reallabore und regulatorischen Experimentierräumen werden hier relevante Fragen thematisiert, wie die Festlegung der Ziele eines Experimentierraums und ihre Messbarkeit, die Identifikation rechtlicher Hürden und Spielräume sowie die Auswahl relevanter Akteure für die Phasen von Planung, Aufbau und Umsetzung von Experimentierräumen.

Informative Ebene

Sammlung von Fachinformationen und wissenschaftlichen Studien zum Thema Experimentierklauseln durch Handbücher, Studien, Broschüren und Leitfäden.

Handbuch

BMWI 2019: Freiräume für Innovationen Das Handbuch für Reallabore
Das Handbuch bietet einen Überblick zum Themenbereich Reallabor und regulatorischer Experimentierraum im Bereich digitaler Innovationen. Neben Definitionen von Grundbegriffen beinhaltet es Kapitel über den Aufbau und die Umsetzung von Reallaboren und die dortige Nutzung von Experimentierklauseln.
https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Digitale-Welt/handbuch-fuer-reallabore.html
BMWi_(2019)_Handbuch-fuer-Reallabore

Leitfaden

BMWI: Reallabore als Testräume für Innovation und Regulierung–Ein Leitfaden für Verwaltungen und Unternehmen
Der Leitfaden richtet sich primär an Entscheider in Unternehmen und Verwaltungen, die eine Innovation erproben und einen Testraum für diese Erprobung schaffen wollen. Dieser Leitfaden zeigt, wie die Anforderungen für einen solchen Testraum mit Rahmenbedingungen und Ausgestaltungsoptionen zusammengebracht werden können.
https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Dossier/reallabore-testraeume-fuer-innovation-und-regulierung.html
BMWi_(2019)Reallabore_als_Testräume_fuer_Innovationen_Leitfaden

Umsetzung der BMWi-Strategie „Reallabore als Testräume für Innovation und Regulierung“: Erstellung einer Arbeitshilfe zur Formulierung von Experimentierklauseln (Los 1)
Umfangreichen Gutachten der Kanzlei Noerr im Auftrag des BMWi.
Noerr_Gutachten-Experimentierklausel-Reallabore

BMWI: Recht flexibel
Arbeitshilfe zur Formulierung von Experimentierklauseln.
https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Publikationen/Digitale-Welt/recht-flexibel-arbeitshilfe-experimentierklauseln.html
BMWi_(2020)_Recht_flexibel

UBA 2019: Rechtliche Hemmnisse und Innovationen für eine nachhaltige Mobilität – untersucht an Beispielen des Straßenverkehrs und des öffentlichen Personennahverkehrs in Räumen schwacher Nachfrage
Die Publikation bietet eine detaillierte Einführung zu hemmenden und fördernden Aspekten des Rechts für die Realisierung von ökologischen und sozialen Innovationen im Mobilitätsbereich. Für Räume mit schwacher Verkehrsnachfrage bietet es hier Einblicke in verschiedene Themenbereiche: Umnutzung von Straßenraum, Rahmenbedingungen für Carsharing, Steuerungsmöglichkeiten im Bereich des Parkens Bevorrechtigung für den ÖPNV und flexible Bedienformen.
https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/rechtliche-hemmnisse-innovationen-fuer-eine
UBA_(2019)_Rechtliche_Hemmnisse_und_Innovationen_für_eine_nachhaltige_Mobilität

Weitere Publikationen

Knie/Ruhrort 2019: Die Neuordnung des öffentlichen Verkehrs. Grundsätze für eine neue zukunftsorientierte Regulierung im Personenbeförderungsgesetz (PBefG).
https://www.klimareporter.de/verkehr/digitale-verkehrswende-steckt-in-verboten-fest
Knie_Ruhrort_(2019)_Die_Neuordnung_des_öffentlichen_Verkehrs. PBefG

Praktische Ebene

In der Weiterentwicklung des Baukastens sollen hier konkrete Berichte von Praxisprojekten zur Verfügung gestellt werden, die Experimentierklauseln genutzt haben.